Ha transcurrido más de una década, desde aquel día en que tuve la oportunidad de formar parte del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; institución que durante todo ese tiempo –y gracias al notable liderazgo de Alcaldes emprendedores y comprometidos con su gestión, como fueron Juan Del Granado y Luis Revilla–, se ha caracterizado por llevar adelante una gestión municipal idónea y transparente, de servicio constante a la ciudadanía (24/7), y que ha servido de modelo para todos los municipios de Bolivia; más aún si se considera que a nivel nacional, muchos gobiernos municipales han seguido e imitado las buenas prácticas institucionales del GAMLP.
Así por ejemplo, algunos avances de aquella memorable gestión municipal, se han manifestado en materia de desarrollo urbano (con la creación de un servicio de transporte municipal), gestión de salud local (con la ampliación de la cobertura de los servicios de salud en los diferentes macrodistritos), desarrollo social y educativo (con alimentación complementaria escolar, cultura ciudadana, etc.) así como la planificación participativa municipal (mediante la instalación de las Asambleas de la paceñidad, audiencias vecinales, entre muchas otras instancias); además de la entrega de una cantidad inmensa de obras para la ciudad, a través de los Barrios y Comunidades de Verdad: una ejemplar política municipal acertadamente impulsada con el noble objetivo de mejorar la calidad de vida de la población que habitaba en condiciones de marginalidad urbana, promoviendo su participación en el desarrollo integral del barrio y su comunidad.
Todo ello, por supuesto, ha sido acompañado de políticas municipales necesarias para la protección de los derechos y garantías de los sectores más vulnerables de la población, logrando materializar así una gestión municipal con enfoque de derechos humanos. En consecuencia, y durante los últimos años, se ha transformado a La Paz en un municipio autónomo, sustentable, con desarrollo humano pleno, interculturalidad, seguridad y corresponsabilidad social; eco-productivo, impulsor de la región metropolitana que presta servicios de alta calidad, con gestión del conocimiento y tecnología, con desarrollo territorial compacto, ordenado y armónico con la naturaleza.
Esta gran experiencia de trabajo en la gestión municipal, me brinda la capacidad y el respaldo suficientes para presentar ahora una obra dedicada al análisis, estudio y comentario de la Ley N°482 de Gobiernos Autónomos Municipales, normativa que forma parte indispensable de la Legislación Autonómica Municipal vigente en Bolivia[1].
¿Cuál es el régimen constitucional de los Municipios en Bolivia?
La Constitución Política del Estado aprobada el 7 de febrero de 2009, en su artículo 272 establece que la autonomía de las entidades territoriales implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos de gobierno, en el ámbito de su jurisdicción, competencias y atribuciones; determinando en su artículo 283, que el Gobierno Autónomo Municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa en el ámbito de sus competencias, y un Órgano Ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde.
En concordancia con lo anterior, la Ley Nº 031 Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” de fecha 19 de julio de 2010; modificada por las Leyes N°195 de 9 de diciembre de 2011, N°705 de 5 de junio de 2015, N°924 de 29 de marzo de 2017 y N°1198 de 14 de julio de 2019; en su artículo 9, parágrafo I, establece que la autonomía se ejerce a través de la libre elección de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos; la potestad de crear, recaudar y/o administrar tributos, e invertir sus recursos de acuerdo a la Constitución Política del Estado y la ley; la facultad legislativa, determinando así las políticas y estrategias de su gobierno autónomo; la planificación, programación y ejecución de su gestión política, administrativa, técnica, económica, financiera, cultural y social; así como el respeto a la autonomía de las otras entidades territoriales, en igualdad de condiciones; entre otros.
Asimismo, el artículo 12 de la referida Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), señala expresamente que la forma de gobierno de las entidades territoriales autónomas es democrática, participativa, representativa y comunitaria, allá donde se la practique, con equidad de género; siendo que además la autonomía se organiza y estructura su poder público a través de los órganos legislativo y ejecutivo; y la organización de los gobiernos autónomos está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos, todo ello bajo la prevención de que las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí.
Por otro lado, cabe considerar que por mandato constitucional (art. 302.I) una de las principales competencias exclusivas de los Gobiernos Municipales Autónomos, en el ámbito de su jurisdicción, consiste en: “1. Elaborar su Carta Orgánica Municipal de acuerdo a los procedimientos establecidos en esta Constitución y la Ley”; y de acuerdo a lo previsto en la misma Constitución (art. 410.II), la aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: “3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena”.
A este efecto, la citada Ley Marco de Autonomías y Descentralización regula el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, así como la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales, descentralizadas y autónomas, según lo previsto por el Constituyente (art. 271.I).
De igual forma, la misma Constitución asegura que cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción (art. 275).
Esas son las normas previstas expresamente por la Ley Fundamental para la organización normativa de las Entidades Territoriales Autónomas Municipales, y la consecuente consolidación de la Autonomía Municipal en Bolivia.
Sin embargo –y como lo han puesto en evidencia los autores de este libro–, al presente existe una cantidad considerable de Gobiernos Autónomos Municipales que por diversas razones y circunstancias políticas, sociales, económicas, etc., aún no han tenido la oportunidad de consensuar y aprobar sus respectivas Cartas Orgánicas Municipales; a cuyo efecto cabe considerar que el 9 de enero de 2014, se puso en vigencia la Ley N° 482 de Gobiernos Autónomos Municipales, con el objeto de regular la estructura organizativa y funcionamiento de los Gobiernos Autónomos Municipales, aunque de manera supletoria[2], extendiendo su ámbito de aplicación a las Entidades Territoriales Autónomas Municipales que no cuenten con una Carta Orgánica Municipal vigente, siendo aplicable en todo lo que no hubieran legislado en el ámbito de sus competencias[3].
Sin perjuicio de lo anterior, la misma Ley establece que la normativa legal del Gobierno Autónomo Municipal, en su jurisdicción, emitida en el marco de sus facultades y competencias, tiene carácter obligatorio para toda persona natural o colectiva, pública o privada, nacional o extranjera; así como el pago de Tributos Municipales y el cuidado de los bienes públicos; todo ello al tenor combinado de los arts. 1 al 3 de la citada norma (Disposiciones Generales), estableciendo normas referentes al Gobierno Autónomo Municipal, Concejo Municipal como Órgano Legislativo, Deliberativo y Fiscalizador, Órgano Ejecutivo Municipal, Bienes de Dominio Municipal, Valores Financieros y Deuda Municipal, Participación y Control Social, así como algunas Disposiciones Transitorias, Abrogatorias (respecto a la anterior Ley N° 2028 de Municipalidades) y Derogatorias (en cuanto a disposiciones de igual o menor jerarquía, contrarias a la misma).
En consecuencia, era evidente la necesidad de contar con un texto que pueda ayudarnos a vislumbrar con nitidez el significado y alcance de las disposiciones contenidas en la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, actualmente vigente.
En ese contexto, resulta satisfactoria la aparición de este nuevo libro sin precedentes en la materia, ahora titulado: “Comentarios y Anotaciones a la Ley N° 482 de Gobiernos Autónomos Municipales”, que se trata de un brillante estudio desde la perspectiva del Derecho Constitucional y Autonómico[4], elaborado por un grupo de autores bolivianos que destacan por sus conocimientos y experiencia en la gestión municipal, y cuya obra nos permite conocer distintas miradas y criterios autorizados acerca de la Ley que rige los Gobiernos Autónomos Municipales en nuestro país.
Este nuevo libro se destaca por realizar de manera primigenia, un análisis exhaustivo (artículo por artículo) de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, comentada con los acertados criterios jurídicos que aportan los autores, con las concordancias normativas que han visto pertinentes, y las citas de jurisprudencia constitucional más relevante sobre esta materia; todo lo cual ha sido realizado espléndidamente por quienes han colaborado eficazmente en este esfuerzo colectivo, lo que demuestra por sí mismo su enorme utilidad para ampliar el entendimiento y la comprensión efectiva de los elementos normativos y jurisprudenciales indispensables para el lector que quiera conocer los reales alcances de la Autonomía Municipal en Bolivia.
En definitiva, se trata de un muy interesante aporte bibliográfico que, estoy seguro, pronto se convertirá en un material de consulta indispensable, dado que por la abundante información actualizada que contiene, coadyuvará indudablemente en el proceso de enseñanza-aprendizaje del Derecho Municipal en nuestro país, así como también será de enorme utilidad para el mejor discernimiento de las principales instituciones jurídicas contenidas en la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales en Bolivia.
(NOTA: Quienes estén interesados en adquirir el libro, pueden contactarse con Alan Vargas Lima, al Whatsapp 72564989).
[1] Cabe hacer notar que la Legislación Autonómica Municipal vigente en Bolivia, está compuesta mínimamente por las siguientes disposiciones legales: Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009; Ley N°031 Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, de 19 de julio de 2010; Ley N°321 de 18 de diciembre de 2012; Ley N°339 de Delimitación de Unidades Territoriales, de 31 de enero de 2013; Ley N°341 de Participación y Control Social, de 5 de febrero de 2013; Ley N°475 de Prestaciones de los Servicios de Salud Integral, de 30 de diciembre de 2013 (modificada por las Leyes Nº1069 y Nº1152); Ley N°482 de Gobiernos Autónomos Municipales, de 9 de enero de 2014; Ley N°492 de Acuerdos y Convenios Intergubernativos, de 25 de enero de 2014; Ley N°540 de Financiamiento del Sistema Asociativo Municipal, de 25 de junio de 2014; Ley N°699 Básica de Relacionamiento Internacional de las Entidades Territoriales Autónomas, de 1 de junio de 2015; Ley N°730 de 2 de septiembre de 2015, de modificaciones e incorporaciones a la Ley N°492; Ley Nº777 del Sistema de Planificación Integral del Estado – SPIE, de 21 de enero de 2016; Ley Nº974 de Unidades de Transparencia y Lucha contra la Corrupción, de 4 de septiembre de 2017; Ley Nº977 de Inserción Laboral y de Ayuda Económica para Personas con Discapacidad, de 26 de septiembre de 2017; Decreto Supremo Nº3437 de 20 de diciembre de 2017, que reglamenta la Ley Nº977 (y que ha sido objeto de algunas modificaciones realizadas por el Decreto Supremo Nº 3610 de 4 de julio de 2018). Estas normas se hallan compiladas en el libro de: Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM – BOLIVIA) – Servicio Estatal de Autonomías (SEA). Compendio Normativo Municipal. La Paz, Bolivia, 2019. Disponible ahora en versión digital, en la página web de la FAM – BOLIVIA: https://fam.org.bo/compendio-normativo/
[2] Ciertamente, la Ley 482 tiene su origen en el art. 11 de la LMAD, que adelantándose al lento proceso de asunción del nuevo modelo de administración autonómica, preveía la sanción de una norma supletoria en caso de que los gobiernos municipales no elaboren o no aprueben una norma básica institucional, o no emitan legislación propia para ejercer sus competencias, y de no hacerlo, la autoridad municipal debería acudir supletoriamente a una norma sancionada por el nivel central del Estado. Fue así que, a tiempo de declarar la constitucionalidad del art. 11 de la LMAD, en la SCP 2055/2012 el Tribunal Constitucional Plurinacional delimitó los alcances y naturaleza de lo que debía interpretarse como “supletoriedad”. Sobre este aspecto, recomiendo dar lectura a la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0064/2017, de 12 de octubre, que declaró la CONSTITUCIONALIDAD del art. 2 de la Ley 482 de 9 de enero de 2014 de Gobiernos Autónomos Municipales, condicionada al entendimiento desarrollado en el apartado III.8.1.1 del mismo fallo, referido al alcance, validez y vigencia de la Ley por su carácter supletorio. La misma Sentencia, declaró la INCONSTITUCIONALIDAD de la frase: “…y la presente Ley”, de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 482.
[3] Por otro lado, en la Declaración Constitucional Plurinacional N° 0003/2018, de 27 de febrero, y a tiempo de realizar el control previo de constitucionalidad de un proyecto de Carta Orgánica Municipal, el Tribunal Constitucional Plurinacional hizo la siguiente aclaración importante: “Ahora bien, la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales –Ley 482 de 9 de enero de 2014–, de acuerdo con su propio objeto, señalado en su art. 1, actúa o regula el funcionamiento de los Gobiernos Autónomos Municipales de manera supletoria a la Carta Orgánica; es decir, que por un lado la norma institucional básica no se somete a la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, pero sí puede ser concordante con ésta; y que ante la existencia de la Carta Orgánica en un determinado municipio se aplica este instrumento y, en su defecto, rige la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales. Entonces, no se trata de que el proyecto de Carta Orgánica Municipal deba estar adecuado a la referida Ley o que ésta tenga una prevalencia sobre la norma institucional básica, sino que en determinados casos actuarán de manera complementaria y/o supletoria”.
[4] Sobre la alusión al Derecho Autonómico, la jurisprudencia constitucional estableció en la DCP 0011/2013 de 27 de junio que: “Teniendo en cuenta que la sola inclusión de derechos en los estatutos y cartas orgánicas no es incompatible con la Constitución, y que este Tribunal centra su atención en el contenido regulatorio que de ellos se haga para concluir si su inclusión en el proyecto de carta orgánica es o no constitucionalmente posible. Sin embargo, es fundamental referirse a la sumilla: ‘Derechos autonómicos de los habitantes del municipio’ y el parágrafo I del art. 10, y precisar que el derecho autonómico se circunscribe al reconocimiento constitucional de cuatro tipos de autonomías (departamental, municipal, regional e indígena originario campesina), que componen un modelo de Estado compuesto y que reconoce facultades a las entidades territoriales autónomas, entre ellas la facultad legislativa, generando una pluralidad legislativa en las cuales conviven leyes nacionales, departamentales, municipales e indígena originario campesinas con una misma jerarquía normativa de acuerdo con el art. 410.II.3 de la CPE. Por tanto, no guarda correspondencia referirse a ‘Derechos Autonómicos’ sobre aquellos que los ciudadanos bolivianos del Municipio de San Andrés tendrán respecto a la función o administración del Gobierno Autónomo Municipal, si se tiene en cuenta que derecho autonómico es el derecho que tiene una entidad territorial de asumir una cualidad gubernativa a partir de un nuevo modelo de Estado. Asimismo, es relevante precisar que ninguna de las disposiciones del Título II, referidos a los derechos, deberes y obligaciones, puede ser desarrollada, aplicada o interpretada de forma que limite o reduzca los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución y las normas del bloque de constitucionalidad”. Evidentemente, la noción de derecho autonómico es polivalente: a) Pudiendo en unos casos designar al derecho de las entidades territoriales autónomas (ETA) a su autonomía; b) En otros al marco normativo general que regula el ejercicio de la autonomía; c) También al ordenamiento jurídico de cada ETA, es decir, a su ordenamiento jurídico interno producto del ejercicio de su potestad legislativa y reglamentaria; y d) Finalmente, a los derechos humanos fundamentales que en determinados casos pretende ser limitados a la autonomía (Véase: Fundamentación de Voto Disidente a la DCP 0158/2016, de 1 de diciembre).
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